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國有資本投資運營公司打造切忌生搬硬套脫離地方實際

放大字體  縮小字體 發布日期:2020-08-26   來源:現代咨詢   作者:丁伯康 李鑫   瀏覽次數:54
核心提示:如何深化授權經營體制改革,探索國有資本投資、運營公司的有效創建方式和運營管理模式,既是當前需要重點解決的理論問題,也是各地政府特別是國資部門需要解決的現實問題。
來源:現代咨詢

作者:丁伯康  李鑫

自2018年中央經濟工作會議提出,“加快實現從管企業向管資本轉變,改組成立一批國有資本投資公司,組建一批國有資本運營公司”(以下簡稱“兩類公司”)的號召以后,“兩類公司”改革已逐步成為地方國資普遍關注的熱點問題。怎樣認識兩類公司改革的重要性,又能夠承上啟下做好國資體制完善和國企改革工作,逐步實現國資管理在授權體制、組織架構、運營模式、經營機制等四個方面的重點突破,全面推進“兩類公司”的改革,通過打造不同業務定位和運營模式的國有資本投資、運營公司,不斷提高國有資本和國有企業的投資、運營效率,就成為了這一輪深化國資國企改革的關鍵點,并將起到牽一發而動全身的效果。

那么,如何深化授權經營體制改革,探索國有資本投資、運營公司的有效創建方式和運營管理模式,既是當前需要重點解決的理論問題,也是各地政府特別是國資部門需要解決的現實問題。

一、“兩類公司”改革是深化國有資產管理體制改革的必然產物

自2003年國務院成立國資委,其核心職能被歸結為三件事:管人、管事、管資產。當時國務院國資委監事會下設幾十個監事局,每個監事局都要管理100多家央企的監事會,所管理的企業不僅數量多,而且行業跨度大,再加上“管人、管事、管資產”的權責設定,使國資委要實現這種一對多的、面面俱到的全覆蓋管理,已經不現實。在多年的實踐中,大家也很快意識到了這方面存在的管理問題,逐步達成一致,認為國資委應該負責國有資本管理方面的制度安排而不是包辦代替,甚至涉足到企業的經營管理中去。為此,中央層面開始實施國有資產管理體制改革,其主要目標是把國資委“管人、管事、管資產”的職能部分向下遷移,在國資委和國有企業之間,形成一個中間層,來解決所有權、經營權之間職責界定和責任劃分問題,即我們今天所看到的國有資本投資、運營公司這個形態。

國有資本投資、運營公司的出現,標志著我國國有資產管理體制將逐步由“二層架構”轉變成“三層架構”。即從國資委——國有企業,轉變為國資委——國有資本投資、運營公司——國有企業。因為二層架構下國資委直接管理國有企業,國資委既要履行監管責任,又要直接參與到國有企業的日常經營決策和管理中去,因此非常容易造成監管者和被監管者之間的角色錯位,也日益引發各種矛盾。這樣的一種既當裁判員又當運動員的情況,在三層架構下,國資委只扮演大監管的角色,由國有資本投資、運營公司具體承擔出資人的職責,并以企業法人的身份管理和控制國有企業,相較于過去二層架構下的政企不分,就改善了許多。這種以國有資本投資、運營公司為核心的三層架構,是完善國有資產管理體制的重要舉措,它不僅有利于推動國有資產監管模式由“管資產”向“管資本”的根本轉變,更有利于實現國有資本所有權與企業經營權的分離,提高國有資本和國有企業的市場化運作水平。因此我們說,它既是黨中央、國務院推進國有資產管理體制改革的一項重要舉措,也是國資委完善內部職能、深化國有資產管理體制改革的必然產物。

二、地方國資打造“兩類公司”意義重大但問題不少

國有資本投資、運營公司是推動國資管理體制改革的重要載體,也是實現政企分開的重要平臺,其能否順利組建已成為新一輪國企改革成敗的關鍵。目前在地方的國資管理系統當中,大部分還仍然停留在“管人、管事、管資產”的階段。地方國資委與下屬國有企業的權責關系、功能定位、管控模式等仍未充分明晰。以某地級市的六大平臺公司為例,目前平臺公司都還劃歸相應的政府行業主管部門管理,以代建城市基礎設施為主營業務,經營決策偏行政化,缺乏市場化競爭力??梢?,在當前中央力推國企改革的背景下,地方國有資產管理體制急需由“管人、管事、管資產”轉向“管資本”,而組建國有資本投資、運營公司正是推動地方國資管理體制改革的一項重要舉措。此外,這個地方部分的國有企業,由于受國家政策變動、歷史沿革、市場化轉型不力等多方面因素影響,不少企業甚至處于虧損或破產、清算階段。這些虧損破產的國有企業既影響了地方國有資產保值增值,也阻礙了地方產業結構的轉型升級和經濟發展。通過組建國有資本投資、運營公司,一方面有助于地方政府整合分散的國有資源,促進國有資本合理流動,優化國有資本投向,向重點行業、關鍵領域和優勢企業集中,另一方面,也有利于推動地方國有經濟的布局優化和結構調整,進而提高地方國有資產的投資效率和國有企業的經營效益。所以,地方政府加快國資打造“兩類公司”,對促進地方經濟社會的健康發展,促進國有資本和國有企業的戰略性結構調整,意義是非常重大的。

但是,我們也要看到,目前地方國有企業在發展中,也遇到了不同程度的轉型速度慢,發展方向不清,改革措施不力的問題。通過調研發現,特別是不少地方政府的投融資平臺公司,在面臨國家新的調控政策和債務管理方面要求時,缺乏工作激情和創新的動力,在公司未來的轉型發展方面,沒有信心,在管理決策上也有寅吃卯糧的現象。組建國有資本投資、運營公司,則有助于地方政府建立健全“協調運轉、有效制衡”的公司治理結構,增強董事會的戰略決策能力。其次,國有資本投資、運營公司通過其資本運營能力可以合理配置平臺公司的償債周期,降低融資成本并管控債務風險,更好發揮經營性國有資本杠桿作用,增強平臺公司的持續融資能力,進一步推動投融資體制改革。最后,國有資本投資與運營相結合有助于國有企業預算控制、成本控制、盤活存量、財務預警、妥善應對復雜的市場環境,增強有效管控財務和運營風險的能力。

從資源配置角度看,國有資本投資公司側重于對市場不完善、市場失靈的糾正與彌補。在那些市場不能發揮作用但又對保障民生具有戰略性功能的領域,國有資本投資公司需要發揮應有的作用。通過產業投融資,實現政府的政策性目標。國有資本運營公司則采取資本運作與資本整合相結合的方式,側重于通過市場機制推動國有資本由實物形態的企業向價值形態的資本轉變。通過股權運營、價值管理等市場化力量讓國有資本流動到最能發揮作用的地方。從各省市的試點成效來看,無論是國有資本投資公司還是國有資本運營公司,對整合地方國有資源、提高國有資產運營效率都有明顯的促進作用。

三、地方國資在“兩類公司”改革中切忌照搬照抄脫離實際

地方國有資本投資、運營公司改革,既是一項前沿性的理論研究,也是一個操作性的實踐探索。只有在對我國國資國企改革、國有資本管理、國有資本投資運營公司等的相關理論和改革背景,進行深入研究的基礎上,經過科學分析,與地方的實際情況進行結合,才能總結和探索出一條適合地方國資國企深化改革、打造符合地方實際的“兩類公司”改革新路子、新舉措。

首先,組建“兩類公司”有前提,地方政府需補齊短板。作為地方政府而言,與央企和部分國有大型國有企業相比,地方國有企業整體上來說,資產質量不高,整體實力較弱,與組建國有資本投資、運營公司有一定差距,急需補足短板。就以某地級市為例,我們調研分析的數據顯示,目前該市六大平臺整體呈現盈利性較差,主業不突出,現代企業制度不健全,管理有待規范,業務邊界不清,資本運作能力較弱,專業化人才隊伍不足,部分平臺負債率過高等問題,需在職能定位、專業人才、制度建設方面進行補足。

第二,目前地方國有經營性資產,不僅缺乏,分布還較為分散,國有資源利用率有待提升。目前在不少地方的市、縣域范圍內的國有經營性資產,分割管理依然存在,資產分散和沉淀現象還比較嚴重。急需將國有經營性資產統一納入同級國資管理部門進行集中統一監管。同時,還需要對相關資產進行清查、梳理、整合,把各企業與政府之間的關系理順,對其職能定位和業務范圍需重新界定、重新劃分。這需要地方政府在頂層設計上,采用組建國有資本投資、運營公司的方式,對政府掌控的國有經營性資產進行統一管理和運作,使資源、資產、資金、資本相互轉化,實現國有資本所有權與企業經營權分離,實現國有資本市場化運作,促進國有資產保值增值,推動國有資本做強、做優、做大,有效防止國有資產流失,切實發揮各國有企業在深化供給側結構性改革和推動地方經濟高質量發展的帶動作用。

第三,打造地方國有資本投資運營公司首先需要從其功能、作用出發,時刻堅持目標導向和問題導向,抓住打造兩類公司的核心要素和根本目的,結合地方政府所擁有的國有資本和國有企業實際狀況,做好國有資本投資運營公司組建方案的頂層設計。

地方推進兩類公司的改革,主要是以服務城市發展戰略、優化地方國有資本布局、提升地方經濟發展綜合實力為目標。通過開展投資融資、產業培育和資本運作等,發揮投資引導和結構調整作用,推動產業集聚、化解過剩產能和轉型升級,培育核心競爭力和創新能力,提升國有資本控制力、影響力。通過盤活國有資產存量,引導和帶動社會資本共同發展,實現國有資本合理流動和保值增值。要以經濟效益為主兼顧社會效益,以“項目投資、城市運營、多元服務”為基本發展理念,以產業基金、創投基金、策略投資、產權交易、資本運作為服務手段,實現地方國有資產向國有資本的轉變,為地方政府的重點項目和經濟社會發展提供支持和服務。

第四,打造地方國有資本投資運營公司應以國發〔2018〕23號文為指導,劃入國有股權和完善法人治理結構。從組建方式來看,地方國資委試點的國有資本投資運營公司要結合地方政府事權集中、城市資源分散和市場空間有限的特殊情況,通過創新性財權與事權結合方式,把國有資本投資公司和國有資本運營公司的職能進行集中打造,即根據地方政府確定的目標任務和布局領域,通過無償劃轉或市場化方式重組整合相關業務的國有資本,把原有的地方國企轉變為具有政府特殊目的的國有資本投資運營公司,并承接部分國資委的管理職能,履行好國有資本出資人的義務和責任,經營和管理好企業。同時從公司治理架構來看,要重視提高外部董事的參與度,使董事會權責在重大事項決策和企業的長期發展方面,得到有效落實。避免照搬照抄在央企層面打造“兩類公司”的做法,人為的把地方國有資本投資、運營公司分割設立。造成國資監管的難度加大,職責權限和管理架構不清晰,國有資本投資、運營公司自身監管難度增加和成本上升的情況。

最后,對于財力較弱的縣一級地方政府不建議組建“兩類公司”。特別是對于在欠發達地區的國有企業開展國有資本投資運營公司的改革試點,要十分慎重。由于監管理念的相對滯后,加上地方國資本身規模小、國企數量少及市場化程度不高、監管架構不清晰等原因,如果在方案上不夠合理和成熟,那么極易導致“兩類公司”的改革變形,甚至失敗。要不就會出現方案遲遲難以落地,或盡管名義上成立了投資運營公司,實際上卻未真正按照新一輪國企改革的方向運營的情況。

作者簡介:丁伯康,系國家發改委和財政部PPP專家庫雙庫專家、中國城投網首席經濟學家,現任住建部中國建設會計學會投融資專業委員會副主任、中國現代集團有限公司董事長兼現代研究院院長、江蘇現代資產投資管理顧問有限公司董事長。李鑫,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司現代研究院高級研究員。

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